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论特约人员制度法制化进程及法律完善

发布时间:2014-12-24 10:57:33    来源:肖巧平    阅读次数:
论特约人员制度法制化进程及法律完善
——基于中央法规性文件的考察
 
 
[摘要]:特约人员制度是中国共产党法制反腐策略和多党合作、民主监督统一战线制度的产物,经历了由“特邀一员” 到“特约四员” 的起步阶段,从“特约四员”到“特约七员” 逐步发展阶段,从“特约七员” 到“特约十员”的继续发展阶段。特约人员工作取得了一定成绩,也存在一些问题,这些问题主要是由于特约人员工作法制化程度不高所致。由全国人大常委会制定专门法律是解决这些问题的有效途径。
聘请民主党派成员、无党派人士以及其他人士担任特约人员,是健全和发展我国社会主义监督体系的一项创举,是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分。自1989年5月至今22年来,我国的特约人员工作取得了较好的实际效果,但也存在一些问题,需要总结经验教训,以便推动这项制度进一步发展。基于此,本文试图通过对中央法规性文件的考察,对特约人员制度建设的演进以及这项工作的完善做一些探讨。
一、特约人员制度是法制反腐和多党合作、民主监督制度的产物
(一)腐败现象严重是特约人员制度产生的社会原因
特约人员制度产生于20世纪80年代末,当时我国经济体制改革正在不断推进。经济体制改革是在长期实行高度集中的单一计划经济的基础上进行的,并形成新旧体制同时运转的局面。尽管,传统的计划经济体制已被打破,但与社会主义市场经济相适应的一系列制度并没有完全建立或没有全部发生效用,这就为一部分人员利用制度的缺陷和漏洞从事贪污腐败活动创造了条件。如,价格的双轨制、各种形式的承包制,为掌握物资分配权、资金调配权的党政官员实权人物、企业单位的领导层等利用职务犯罪提供了机会。根据历届《最高人民检察院工作报告》及相关资料统计,全国各级检察机关1979—1982年查处贪污贿赂等腐败案件总数为98225件,1983—1987年间增至15.5万件,1988—1992年间增至214318件。[2]邓小平曾用“滋长泛滥”形容当时 “个别地方……走私漏税、行贿受贿、贪赃枉法的犯罪活动”[3]他批评:“在国内经济活动,歪曲现行经济政策,利用经济管理中的漏洞进行各种违法活动的个人、小集体甚至企业、单位,也有所增加。”[4] 这也从另一个侧面说明,经济体制改革初期的制度不健全留下的腐败隐患,已经引起中央领导层的高度重视。
(二)向法制反腐策略的转变是特约人员制度产生的思想基础
在改革开放以前,中国共产党的反腐策略主要是以整风的形式进行思想政治教育,同时发动群众性的政治运动来进行的。“三反”、“五反”、“四清”等都是借助群众政治运动来清除官僚主义和腐败现象。改革开放以后,邓小平提出不能再搞群众运动,“我们过去在社会主义改造完成以后,仍然搞这个运动、那个运动,一次运动耽误多少事情,伤害多少人。”[5]在邓小平看来,制度和体制上的缺陷是官僚主义、腐败现象滋生蔓延的根本原因。反对腐败和其他工作一样,要依靠制度、依靠法制。1986年6月,邓小平在《在全体人民中树立法制观念》讲话中说:“现在从党的工作来说,重点是端正党风,但从全局来说,是加强法制。”“纠正不正之风中属于法律范围、社会范围的问题,应该加强法制和社会教育来解决。”而且,邓小平还强调:“纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题,要用法律来解决,由党直接管不合适。” [6]这就明确了从依靠政治运动反腐向法制反腐策略转变的基本思路。
(三)建全行政监察与党外监督相结合的监督机制是特约人员制度产生的制度基础
对公权力进行监督是反对腐败的必由之路。这个监督应该是全方位、多层次的监督,既要有党内及专门机构的监督,也要有党外监督。
关于党外监督,邓小平早在1956年就有过论述,他强调:就是“来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督”。[7]邓小平1980年在《党和国家领导制度的改革》的讲话中重申,“克服特权现象,要解决思想问题,也要解决制度问题。”其中,最重要的是“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化,经过批评教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分”。[8]邓小平曾对民主党派和无党派人士对共产党的监督给予很高评价,他认为民主党派“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督,能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点,能够对于我们的工作做出有益的帮助”。[9]“共产党总是从一个角度看问题,民主党派就可以从另一个角度看问题,出主意。这样反映的问题更多,处理问题会更全面,对下决心更有利,制定方针政策会比较恰当,即使发生了问题也比较容易纠正。” [10]1989年,邓小平又亲笔批示,要求组织一个有民主监督成员参加的小组,拟定民主党派成员参政和履行职责的方案,并在一年内完成。根据这个批示,中共中央制定颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,对发挥民主党派监督作用的原则、方式等都作出了明确规定。[11]
关于党内及专门机构的监督:那时违反党纪者有党的纪律检查委员会负责查处,违法者有公安、检察、法院等政法部门查处,违反政纪者却没有专司监察职能部门的查处。这种状况与当时提出的依据宪法健全国家行政体制的要求不相吻合。因此,在一些全国人大代表和全国政协委员的建议下,国务院决定建立行政监察机关。1986年12月2日,第六届全国人大常委会第18次会议根据国务院的提议,决定恢复并确立国家行政监察体制[12],设立中华人民共和国监察部。1987年7月1日,监察部正式对外办公。监察部恢复组建之初,就在着力(这一部分是监察部办公厅编:《特约监察员工作》的原话。是否要修改?请您定夺)工作人员进行有效监督的问题。认为一方面要充分发挥行政监察机关的职能作用,另一方面必须走群众路线,依靠社会各个方面的支持和帮助,包括请民主党派及专家学者参与监督,逐步建立健全行政监察与群众监督相结合的监督机制。监察部的这个考虑想法(这一部分是监察部办公厅编:《特约监察员工作》的原话。是否要修改?请您定夺)得到了中共中央的同意。1989年5月监察部决定建立特邀监察员制度。[13]
可见,特约人员制度的出现是中国共产党法制反腐策略和多党合作、政治协商、民主监督统一战线制度的产物。
二、特约人员制度法制化的进程
特约人员制度的产生和发展是沿着法制和多党合作、民主监督的方向进行的。即随着中共中央统一战线政策的发展变化,中央国家机关以中央法规性文件规定聘请民主党派和无党派人士以及其他人士担任特约人员。其产生、发展大致经历了以下阶段:
(一)从特邀一员[14]特约四员[15]——特约人员制度的起步阶段
 1989年是中国特色社会主义发展的重要关头。在平息政治风波之后,邓小平同几位中央负责同志谈话中特别要求:新的中央领导“要做几件人民满意的事情”,其中之一就是“抓紧惩治腐败”[16]。所以,“惩治腐败”也成为催生特约人员制度出台的重要历史因由。5月22日,监察部印发《关于聘请特邀监察员的几点意见》,要求各级行政监察机关要有计划、有步骤地在民主党派、工商联、无党派人士、专家、劳动模范及工会、共青团、妇联等社会团体推荐的人员中聘请一批特邀监察员。并就监察部本身特邀监察员工作做出了具体的规定。依据此文件,12月9日,监察部和中央统战部联合召开会议,聘请民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党、九三学社、台盟等民主党派及工商联的21名人士为监察部首批特邀监察员。
为了充分发挥和加强民主党派参政和监督作用,1989年12月30日中共中央颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(中发[1989]14号文件)。该意见进一步提出:要“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等。政府监察、审计、工商等部门组织的重大案件的调查,以及税收等检查,可吸收民主党派成员、无党派人士参加。”这项制度成为当时加强党外监督的一个重要举措。
为了贯彻《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,监察部、最高人民检察院、审计署、教育部等分别采取了措施。
监察部发展了特邀监察员的工作。1990年6月16日监察部第15次部长办公会议讨论通过了《关于改进特邀监察员工作的几点意见》。此文件与《关于聘请特邀监察员的几点意见》相比,在特邀监察员的工作任务、监察部与特邀监察员的工作联系、特邀监察员的会议活动和学习与交流等方面有了发展。1990年12月9日国务院颁布的《中华人民共和国行政监察条例》,第十二条规定:“监察机关根据工作需要可以聘请兼职监察员。兼职监察员根据监察机关的委托进行工作。”这就从行政法规的层面明确了特邀监察员的合法性地位。1991年12月24日,国家监察部又制定了《监察部聘请特邀监察员办法》(监发〔1991〕16号) 。监察部继1989年聘请首批特邀监察员后,分别于1993年3月聘请了15名、续聘了13名,2000年1月聘请了34名,2005年12月聘请了36名,2010年12月聘请了40名特邀监察员。在监察系统,到2009年3月,全国30个省、自治区、直辖市以及94%以上的地市和87%以上的县级纪检监察部门相继聘请了特邀监察员,总数达3万余人。[17]
 最高人民检察院1990年12月18日发布《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约检察员的意见》(高检会〔1990〕19号),就检察机关聘请民主党派成员和无党派人士担任特约检察员的工作,提出具体要求。特约检察员产生。最高人民检察院从1990年12月院聘请18位民主党派成员和无党派人士为首批特约检察员以来至今共聘请了五批。
审计署于1991年3月联合中共中央统战部颁发了《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》(审办发[1991]89号),明确了对特约审计员的聘请范围、数额、条件、程序、聘任期限、组织管理和待遇以及工作任务和权力义务。特约审计员的产生。国家审计署1991年3月聘请首批特约审计员,至今已经聘请了三批特约审计员。
特约教育督导员的产生。教育系统虽然没有就特约教育督导员发布专门的规范性文件,但于1993年4月聘请首批特约教育督导员,至今聘任了五届,共有民主党派成员22人次担任过特约教育督导员(亦为国家督学)。
从1989年监察部聘请特邀监察员,到1993年教育部聘请特约教育督导员,我国的特约人员制度走过了起步的阶段。这个阶段的特点,一是聘请特约人员单位范围窄,主要是与反腐败工作密切相关的几个部门:监察部门有权依法对国家行政机关、国家行政机关工作人员和国家行政机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的情况以及违反行政纪律行为的控告、检举等实施监察。人民检察院负责对国家机关工作人员职务犯罪的查处。审计部门有权对国家各级政府及金融机构、企业事业组织的重大项目和财务收支进行事前和事后的审查。审计机关还负责对党政领导干部、国有企业及国有控股企业领导人员进行任期经济责任审计。这些部门都直接肩负着查处违纪违法行为、打击腐败的职责。二是特约人员工作探索性的进行。这项工作是一项创新性的工作,制定法规性的文件本身就是具有探索性,要把这些规定付诸实施还有一个过程,而且在实施过程中还有一些问题需要探索。
(二)从特约四员特约七员[18]—— 特约人员制度逐步发展阶段
1992年初邓小平同志视察南方发表的一系列重要谈话,标志着我国改革开放和社会主义现代化建设进入新的发展阶段。6曰9日,江泽民同志在中共中央党校省部级干部进修班上的讲话,对“在我国建立社会主义市场经济体制”的问题进行了深刻阐述。在10月召开的中共十四大上,江泽民同志进一步对建立社会主义市场经济问题做了全面论述。江泽民强调指出:“同经济体制改革和经济发展相适应,必须按照民主化和法制化紧密结合的要求,积极推进政治体制改革。”[19]而进一步加强和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,进一步发挥民主党派在民主监督中的作用,巩固我们党与党外人士的联盟,这是政治体制改革的一项主内容。为了贯彻十四大的精神,1994年12月7日,中央统战部邀请最高人民检察院、国家教委、监察部、审计署,各民主党派中央、全国工商联领导同志和特约人员举行了特约人员工作座谈会。会议回顾了几年来特约人员工作取得的成绩,总结交流了经验,分析探讨了存在的问题,研究并提出进一步做好这项工作的要求。统战部长王兆国要求提出,为“适应建立社会主义市场经济体制和加强社会主义民主政治建设的客观需要,要进一步深入、扎实地特约人员工作,为国家的改革开放和社会主义现代化建设,为坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度,做出新的贡献。”[20]这次会议后,更多的国家机关开展了聘请特约人员的工作。特约人员制度得到逐步发展。
国家税务总局于1995年8月28日发布了《关于印发税务机关特邀监察员工作暂行办法的通知》(国税发〔1995〕165号)。对税务机关聘请特邀监察员工作做出了具体安排。国家税务总局从1996年到2009年,共聘请了4批特约监察员。公安部在1998年7月22日颁布了《聘请特邀监督员办法》(公通字[1998]53号),对公安部聘请特邀监督员的工作作出了具体的规定。公安部门自1997年以来,全国县(市)以上公安机关共聘请特约监督员15万余人,形成了部、省、市、县四级公安机关监督网络。[21]国家土地管理局于1998年2月25日发布《关于强化土地执法监督工作若干问题的决定》,其中规定:各省、自治区、直辖市土地管理部门都应建立特邀土地监察专员制度,邀请人大代表、政协委员、民主党派和社会知名人士参与土地管理的执法监督工作。遇有重大土地监察活动,请特邀土地监察专员参加;遇有重大问题,及时征求特邀土地监察专员的意见和建议。应注意充分发挥特邀土地监察专员在土地管理重大方针政策研究方面的特殊作用。有条件的大城市也要建立特邀土地监察专员制度。国土资源部先后于1999年、2005年和2009年聘任了三届特邀监察专员。第一、第二届聘请了57名民主党派成员和无党派人士担任特邀国土资源监察专员。第三届聘任了30名。 [22]
从特约四员到特约七员这个阶段,是特约人员制度逐步发展的阶段。一是聘请特约人员的部门有扩大,与人民群众生活密切相关、而且在意见较为突出的公安、税务和国土部门都推行了特约人员制度,这些部门根据自己工作的实际,结合前一阶段四部门的做法,出台了各自的规定。二是内容有所扩展:聘请范围拓宽,如税务机关将特约人员的范围将主要是民主人士扩大到党政机关、企事业单位的有关人员,三资、私营企业和个体业户代表,社会团体代表及民主人士,公安部从全国人大代表、政协委员,中央国家机关有关部门,工、青、妇等社会团体,新闻单位新闻工作者中聘请特邀监督员;建立的工作联系制度,税务机关规定特邀监察员的工作统一在各级税务机关党组领导下开展,具体由聘请单位的纪检、监察部门负责组织。公安部规定特邀监督员的日常工作联系由公安部纪律检查委员会负责。并且都规定活动的组织、情况通报、与特邀监督员所在单位的联系等的具体要求。
(三)特约七员特约十员[23]——特约人员制度继续发展阶段
2005年1月3日,中共中央关于印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的通知,要求“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针”,并强调这“是从源头上防治腐败的根本举措”。[24]《实施纲要》在“支持和保证政协的民主监督”的条款中强调,要“充分发挥政协特邀监督员在反腐倡廉中的作用”,[25]这就进一步表明,中央是把“特邀监督员”作为“从源头上防治腐败”的重要环节来抓的。2月18日,《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》颁布实施。该文件认真总结了1989年以来中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的实践经验和成功做法,对进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设提出了更高的要求和具体的措施。其中第四部分“充分发挥民主党派的民主监督作用”,着重论述了“民主党派民主监督的形式”,指出“应邀担任司法机关和政府部门的特约人员”[26]是一项重要内容。意见对特约人员制度规定:“进一步完善特约人员工作制度,拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域,明确特约人员的职责和权利,切实发挥他们的作用;党委和政府开展的就贯彻执行中央重要方针政策情况和党风廉政建设情况的检查、其他专项检查和执法监督工作,可邀请民主党派负责人参加。”为了贯彻中共中央的精神,一些中央国家机关相继出台了或更新了特约人员的法规性文件,特约人员制度朝更广更深的方向推进,特约人员制度进入了全面发展阶段。
2005年11月4日,人事部关于印发《关于人事系统进一步推行政务公开的意见》的通知(国人部发[2005]91号),提出“要自觉接受人大、政协、群众团体、新闻媒体以及监察部门的监督,通过建立举报投诉制度、聘请特邀监督员、发放调查问卷、召开座谈会、走访等方式,听取服务对象对人事政务公开的反映,广泛接受社会的监督。”随后,人事部门的特约人员工作得以开展。
2006年7月24日,中共中央发布《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》。该意见强调:“政府有关部门和司法机关,凡是有条件的,都可在党外人士中开展聘请特约人员工作,充分发挥各类特约人员在民主监督中的作用。” 9月3日教育部、最高人民检察院、审计署、国家税务总局、国土资源部、监察部、中共中央统一战线工作部制定了《关于加强特约人员工作的意见》统发〔2006〕11号。这个文件在对十几年特约人员工作经验总结的基础上,跳出了各部门各自为战的格局,对特约人员制度的内容进行了全面而具体的规定,在特约人员制度建设方面具有里程碑的意义。2009年10月最高人民法院关于印发了《最高人民法院特约监督员工作条例(试行)》(法发[2009]51号),人民法院聘请特约监督员。2010年1月22日,最高人民法院举行第一届特约监督员聘任大会,从全国人大代表、全国政协委员、民主党派、工商联和无党派人士、专家学者和基层群众代表中聘请了60名特约监督员。[27]2010年国家环境保护部制定了《聘请国家环境特约监察员办法》,规定“环境保护部将指定专门机构或人员做好国家环境特约监察员的服务工作,收集国家环境特约监察员的意见和建议。环境保护部将不断总结完善这项制度,为国家环境特约监察员开展工作创造良好条件”。[28] 2010年62国家环境保护部聘请了10位民主党派、全国工商联和无党派人士为第一届国家环境特约监察员。[29]
“特约七员” 到“特约十员”是特约人员制度继续发展的阶段。一是中共中央对这项工作越来越重视,在其文件中多次对这项工作提出了要求,而且领衔与国务院的六部委专门出台《关于加强特约人员工作的意见》;二是聘请特约人员的部门扩大了。随着社会的发展,人事腐败、司法不公、环境污染等问题越来越受到社会的关注,人们渴望对这些部门工作情况进行了解和监督,从“特约七员” 发展到“特约十员”,就是对社会关注的回应。“特约十员”基本上覆盖了与社会公共利益密切的部门。三是具体内容方面不仅得到拓展,而且进一步规范。
三、特约人员工作存在的问题
特约人员工作自开展以来取得了一些成绩,但作为一项新的制度,还存在着一些问题。这些问题主要是以下几个方面:
首先是一些聘请单位对该项工作并没有真正的重视,“人治”成分比较严重。尽管有十个部委出台了规范性文件,但有的只是对部委本身做出了要求,没有对下级部门的工作提出要求。导致一些下级部门开展该工作时没有严格的规范要求,工作中随意性较大。不少聘请单位在执行特约人员制度时,完全依赖聘任单位领导的重视程度,工作做得如何很大程度上取决于聘请单位和受聘单位领导的重视与开明程。有的尽管对下级的工作也一并提出了要求,但在具体的工作中,仍缺乏全面、系统、明确的规定,导致工作没有计划,有的部门对于哪些活动、哪些会议应该请特约人员参加没有规定,想到了就叫他们来,不想到或认为“不适宜来”就不请他们来,少数聘任单位尽管交给特约人员的任务不少,但大都是要求监督基层与员工的下作态度和工作质量,没有把重点放在监督领导层的思想认识、组织落实和规范程序上,没有做到大小结合,以大为主,上下结合,以上为主;有的甚至就把这项工作当作被动式的任务完成,特约人员有名无实,只是一个招牌。
其次是特约人员的管理工作松散,没有严格的制度,监督难以形成合力。一方面,目前的特约人员主要是单个的人在工作,同一单位的特约人员之间,尤其是不同单位的特约人员之间工作联系缺乏,特约人员与推荐的党派、社会团体的工作联系也没有形成制度,推荐单位、特约人员所在单位、各民主党派、被监督单位的关系缺乏必要的联系与沟通,工作脱节。另一方面,缺乏对特约人员的综合考评机制和激励机制。聘请单位很少建立对特约人员工作的考核制度,特约人员所在单位没有建立特约人员考核档案,缺乏对所推荐的特约人员履行职责、发挥作用情况的考评。主管该项工作的统战部门也没有统一的考评、激励机制。总之,特约人员做与不做、做多与做少、做好与做坏没有机制的评价,导致该项工作严肃性不够。
再次,从特约人员自身来说,由于管理工作没有完全到位,履职的情况基本取决于自身的热情、能力、责任心。而特约人员都是兼职,并且多数特约人员或者社会兼职较多、或者本职工作繁忙,因此,对特约工作投入有限,使得特约工作名不副实。
四、加强特约人员工作立法,完善特约人员制度
以上问题的存在,笔者认为重要的原因在于这项制度的法制化程度较低。从以上特约人员中央法规性演进的过程看,特约人员工作是通过规范性文件的形式启动的,大多数部门也是先出台规范性文件,再依文件开展工作的。从1989年监察部的《关于聘请特邀监察员的几点意见》,到2010年国家环境保护部的《聘请国家环境特约监察员办法》,关于特约人员的中央专门法规性文件达到10个,这些文件规定了特约人员的任职条件、职权职责或权利义务、聘请程序以及管理等问题,特约人员工作涉及到的各方面都有了比较具体的规定。可以说已基本实现制度化、规范化。但法制化程度还比较低。主要有如下表现:
第一,已有的法规性文件尽管数量多,但大部分是法律效力较低的国务院部门规章,有的连规章都算不上。而法律效力较高《中华人民共和国行政监察条例》(已被行政监察法取代、《行政监察法》没有特约人员的条款)、《中华人民共和国行政监察法实施条例》只对特约人员制度做了原则性的规定,并且这些原则性规定都是相当原则,只指出了要(或者可以)聘请特约人员。除此之外,再没有更具体的其他规定。
第二,这些规范性文件出自多个部门,规定的内容差异较大。尽管各部门的实际情况不同,应该允许有不同的规定,但太大的差别还是给这项制度带来了负面的影响。国家税务总局《税务机关特邀监察员工作暂行办法》规定特邀监察员的职责是三项、公安部《聘请特邀监督员办法》特邀监督员的职责也是三项、国家监察部《监察部聘请特邀监察员办法》特邀监察员的职责是六项、最高人民检察院《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约检察员的意见》规定特约检察员的职责任务多达七项。《公安部聘请特邀监督员办法》和《税务机关特邀监察员工作暂行办法》以及《关于加强特约人员工作的意见》对特约人员履行职责时遭受阻碍有保障性的规定,其他的则没有规定。
第三,有的规定对特约人员的权利、义务、履职的保障等缺乏合理的分配。如公安部和税务总局等对特约人员履行职责时遭受阻碍有保障性的规定,而其他大量的规定却没有相应的内容。
第四,由于没有法律的强制性规定,还有一些适合开展这项工作的部门没有开展这项工作。如铁道部。铁道部不仅担负着铁路运输的管理职责,而且还是营利性的部门,更是与人们群众的生活有着密切联系的部门,事关人们群众的切身利益,而且社会对铁路部门的工作质疑的也多。因为没有全国的强制性的法律的约束,铁路部门至今没有开展特约人员的工作。由于没有法律的强制性规定,开展了这项工作的部门或单位,其效果好坏也主要取决于部门或单位的领导重视与否。
要解决这些问题,由全国人大常委会制定特约人员专门的法律,提高特约人员规范性文件的效力是较好的选择。
首先,法律具有国家的强制力和约束力,制定特约人员的法律,一方面能改变目前规范性文件效力较低,主要依靠部门、单位领导重视制来推动特约人员制度建设的局面;另一方面,改变目前是否开展特约人员工作由本部门说了算的局面,只要不是保密性极强的部门都应该聘请特约人员,使特约人员工作能够得到普遍的开展。
其次,由全国人大常委会制定法律规范特约人员制度,能避免部门利益对这项工作的影响,有利于形成监督的合力。特约人员制度是在中共中央的领导下,由国务院的部委和最高人民法院、最高人民检察院落实开展的。目前有关特约人员的规范性文件,基本上是由国务院的部委和最高人民法院、最高人民检察院制定的。 加上特约人员是由聘请单位聘请的,尽管统战部门也参与了该项工作,但主要是聘请之前的工作,聘请以后的工作还是由聘请单位安排,特约人员也主要是与聘请单位发生联系。因此,特约人员难以避免不受部门利益的影响。而且,如前所述,也难以形成监督的合力。制定法律,就能跳跃部门的视角,从全局的高度考虑制度的设计,使该制度获得最佳的效果。
再次, 由全国人大常委会制定法律规范特约人员制度,能避免目前“政出多门”,各行其是的局面,更理性的分配特约人员的权利、义务,增强特约人员的责任感,对特约人员的履职提供更有力保障,使该制度名副其实。
所以,建议全国人大常委会有关部门对特约人员工作的进行认真调研,查找问题,总结经验,对中央以及省、市的规范特约人员工作的规定收集、整理、审查,制定规范特约人员的专门的法律,保障特约人员工作健康、长效的发展。相信随着我国政治体制改革的深入,对权力运行的监督越来越受到重视,特约人员这一我国独创的监督方式必将得到更进一步的发展。
(本文作者:湖南师范大学法学院副教授,湖南省监察厅特邀监察员
长沙   410081)
 
 
参考文献:
1何增科,《中国转型期的腐败与反腐败问题研究:一种制度分析》,《马克思主义与现实》,1999年第5期第24页
2中共中央文献研究室编辑,《邓小平同志论民主与法制建设》,法律出版社,1990年4月出版,第329页
3中共中央文献研究室编辑,《邓小平同志论民主与法制建设》,法律出版社,1990年4月出版,第41-42页
4《邓小平文选》第2卷,人民出版,1994年版,第251页
5《邓小平文选》第3卷,人民出版,1993年版,第163页
6参见刘松汉《邓小平关于民主监督的重要思想》,《人民政协报》2004年8月9日
7监察部办公厅编:《特约监察员工作》,方正出版社,1997年,第305页 
8韩金伟:《抨时弊 讲实效—— 民主党派特约人员工作巡礼》 《团结报》2009年9月29日第1版
9王兆国:《深人扎实地做好特约人员工作》,《中国统一战线》,1995年第1期第3页

10李亚杰:《全国95%以上地市建立特邀监察员制度》,新华网http://www.xinhuanet.com/2009-03-13

11《国土资源部聘用30名国家特邀国土监察专员》,中国经济网http://www.examda.com/fcjj/41/20091201/103544142.html 2009年11月23
12罗书臻:《最高人民法院聘任首届60名特约监督员》,《人民法院报》2010年1月23日第1版
13杨立群:《首届国家环境特约监察员聘任仪式举行》,《中国环境报》2010年6月3日  
14杨立群:《首届国家环境特约监察员聘任仪式举行》,《中国环境报》2010年6月3日第1版
 
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[1]本文的中央法规性文件包括中共中央和国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院的规范性文件
[2]何增科,《中国转型期的腐败与反腐败问题研究:一种制度分析》,《马克思主义与现实》,1999年第5期第24页
[3]中共中央文献研究室编辑,《邓小平同志论民主与法制建设》,法律出版社,1990年4月出版,第329页
[4]中共中央文献研究室编辑,《邓小平同志论民主与法制建设》,法律出版社,1990年4月出版,第41-42页
[5]《邓小平文选》第2卷,人民出版,1994年版,第251页
[6]《邓小平文选》第3卷,人民出版,1993年版,第163页
[7] 《邓小平文选》第一卷,人民出版社,1993年,第215页。
[8] 中共中央文献研究室编:《改革开放三十年重要文献选编》上,中央文献出版社,2008年,第150页。
[9] 《邓小平文选》第一卷,人民出版社,1993年,第225页。
[10] 《邓小平文选》第一卷,人民出版社,1993年,第273页。
 
[11]参见刘松汉《邓小平关于民主监督的重要思想》,《人民政协报》2004年8月9日
[12] 建国初期,我国政务院曾设有人民监察委员会。1954年9月,人民监察委员会改为监督部,1959年4月撤销。此次会议决定恢复。
[13]监察部办公厅编:《特约监察员工作》,方正出版社,1997年,第305页 
[14]指监察部的特邀监察员
[15]指监察部的特邀监察员、检察院的特约检察员、审计机关的特约审计员、教育部门的特约教育督导员
[16]中共中央文献研究室编:《改革开放三十年重要文献选编》上,第526-527页。
[17]韩金伟:《抨时弊 讲实效—— 民主党派特约人员工作巡礼》 《团结报》2009年9月29日第1版
[18]指特约监察员、特约检察员、特约审计员、特约教育督导员、特邀公安监督员特约税务监察员、特约国土资源监察专员
[19]中共中央文献研究室编:《改革开放三十年重要文献选编》上,第665页。
 
[20]王兆国:《深人扎实地做好特约人员工作》,《中国统一战线》,1995年第1期第3页

[21]李亚杰:《全国95%以上地市建立特邀监察员制度》,新华网http://www.xinhuanet.com/2009-03-13

[22]《国土资源部聘用30名国家特邀国土监察专员》,中国经济网http://www.examda.com/fcjj/41/20091201/103544142.html 2009年11月23
[23]指特约监察员、特约检察员、特约审计员、特约教育督导员、特邀公安监督员特约税务监察员、特约国土资源监察专员、人事特邀监察员、法院特约监督员、环境特约监察员
 
[24]中共中央文献研究室编:《改革开放三十年重要文献选编》下,中央文献出版社,2008年,第1463页。
[25]中共中央文献研究室编:《改革开放三十年重要文献选编》下,第1472页。
[26]中共中央文献研究室编:《改革开放三十年重要文献选编》下,第1480页。
[27]罗书臻:《最高人民法院聘任首届60名特约监督员》,《人民法院报》2010年1月23日第1版
[28]杨立群:《首届国家环境特约监察员聘任仪式举行》,《中国环境报》2010年6月3日  
[29]杨立群:《首届国家环境特约监察员聘任仪式举行》,《中国环境报》2010年6月3日第1版
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