摘 要:聘请民主党派成员、无党派人士担任特约人员，是健全和发展我国社会主义监督体系的一项创举，是我国多党合作、政治协商的实践形式。国家层面的特约人员工作开展较为规范。地方特约人员工作开展很不平衡，一个重要的原因，中央和上级的这些规范对地方没有强制性要求，而地方又没有具体的、可操作的规定。因此，加强地方配套规范的创建是推进地方特约人员工作的重要手段。地方的规范应建立对特约人员的考核制度、聘请的特约人员尽量避开“官员”和“忙人”并增强特约人员工作的公开性。

关键词：特约人员 考核制度 信息公开

一、引言

聘请民主党派成员、无党派人士担任特约人员，是健全和发展我国社会主义监督体系的一项创举，是我国多党合作、政治协商的实践形式。中共中央多次在文件中提到要建立、发展特约人员制度。1989年12月中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，就提出要“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等”。2005年1月中共中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，强调要“充分发挥政协特邀监督员在反腐倡廉中的作用”，2月的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》提出要“进一步完善特约人员工作制度，拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域，明确特约人员的职责和权利，切实发挥他们的作用，”2006年7月中共中央发布《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》；2012年4号文件又提到了要切实发挥特约人员的作用。中共十八大报告提出，要“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道……广泛协商，广纳群言、广集民智。”十八大报告又一次为特约人员工作之指明了方向。

监察部、最高人民检察院、审计署、国家税务总局、公安部、国家土地管理局、人事部、最高人民法院、环境保护部响应中共中央的号召，从1989年到现在出台了一系列关于聘请特约人员的意见或办法。在这些意见的指导下，国家层面的特约人员工作得到了比较广泛的开展，取得了一些成绩。

据国务院《中国的政党制度》白皮书介绍，“目前，最高人民检察院、教育部、监察部、国土资源部、审计署、税务总局共聘请民主党派成员、无党派人士87人担任特约检察员、教育督导员、特约监察员、特约国土资源监察专员、特约审计员、特约税务监察员。”特约人员在聘请单位的安排下参与了聘请单位的一些活动，如国家审计署组织特约审计员直接参与了中央预算执行审计、三峡库区移民资金、农业综合开发资金、投资项目资金、世界银行贷款项目资金、全国粮食挂账资金等重大审计项目的审计工作和调研。[1]四川汶川特大地震发生后，监察部邀请了部分特邀监察员参加中央抗震救灾资金物资监督检查组分赴四川、陕西、甘肃和民政部、中国红十字会等单位进行专项检查。特邀监察员提出的进一步摸清受灾群众安置点活动板房需求量的建议，得到了中央领导同志的高度重视，通过调查摸底节约了5万多套活动板房，使灾后重建和安置工作更加科学合理。[2]

以上情况表明，中央层面的特约人员工作有文件要求，也有实际成效。

与此同时，地方的特约人员工作也得到了一些发展。但实际情况到底怎样，缺乏第一手材料。为了了解湖南省特约人员的聘请及履职情况，在湖南民盟省委的支持下，我们课题组对此问题进行了调查和研究，以下是我们此次调研的情况和分析。[①]

二、调研基本情况

（一）调研程序

第一，制作调查问卷：中央统战部以及一些部委颁布了一系列的有关特约人员的规范性文件，对特约人员工作的规定不完全相同。经过研究，我们选取2006年9月3日教育部、最高人民检察院、审计署、国家税务总局、国土资源部、监察部、中共中央统一战线工作部发布的《关于加强特约人员工作的意见》中特约人员的职责、权利和义务的规定以及有关工作制度的规定为依据制作了问卷。

第二，确定调研对象：通过互联网搜集湖南省（省直机关，下同）特约人员名单；由于互联网资料的零散和一些资料的缺乏，去主管部门省委统战部搜集材料；由于省委统战部也没有完整的名单，又通过一些厅局的门户网站索取名单。

第三，实施调查：通过电子邮件、邮局邮寄、会面等方式请求特约人员填写问卷。共发出问卷34份，收回22份。其中省监察厅7份、 省检察院9份、省审计厅2份、省国税局1份、住房和城乡建设厅2份、国土厅1份。（由于特约人员数量不多，所以问卷数量不多）

三、问卷分析

（一）湖南省直部门聘请展特约人员的情况

一是按中央文件要求，通过省委统战部聘请的特约人员。这些部门的特约人员都是民主党派或无党派人士。基本情况是：

审计厅，于1991年聘请2名特约审计员，2009年聘请了第3批，第3批聘请5名，聘期3年。1995年，省检察院聘请了首批特约监察员4名，中间停顿。自2007年重新启动，聘请7名,2013年聘请26名。1996年，教育厅聘请了教育督导员3名。后续情况不明。1997年，省监察厅聘请了第一批特邀监察员6名，每批聘期3年，至今已聘请了五批。2000年，国土资源厅聘请了首批特邀监察专员9名，2008年聘请了9名。聘期五年。省国税局1996年聘请首批特邀监察员，至2012年已聘请8届。省工商局到2009年聘请了第一批特约监督员。

二是自己单独聘请，没有经过统战部门。如公安厅、省人事厅、省质监局、省住房和城乡建设厅、省食品药品管理局等。这些部门的特约人员情况复杂，有民主党派人士、无党派人士，纪检监察部门的人士、人大代表、政协委员、党代会代表以及与聘请单位有工作联系的人士。由于此次调研主要是了解统战人士的情况，所以，这些部门基本没有列入调查对象。这些部门的聘请工作不规范，随意性大。如省住房和城乡建设厅等聘请了特约监察员，但仅仅只是寄了聘书，没有组织活动。省食品药品管理局组织了活动，但没有都发聘书及举行聘请仪式。

可见，湖南省聘请特约人员的工作开展早，有一定的广度和深度。尤其是省监察厅，聘请工作规范。但存在一些问题：一是工作连续性不强。聘与不聘没有规范，想聘的时候就聘，没想起来的时候就停止，如审计厅、省检察院、省教育厅等；二是对象不确定。有的是统战人士，有的非统战人士，其中有的单位挑选领导干部为特约人员，有的特约人员与聘请单位在工作业务上有直接来往等。三是聘请工作不很规范。有的与统战部联合进行，有的自己单独进行。有的颁发聘书，有的不颁发聘书。四是还有相当多的部门没有开展此项工作。

（二）特约人员工作中的存在问题

一是特约人员履职不充分

在收到的22分问卷中，对“是否参与有关法律、法规和理论、政策的研究和制定”的问题，选择否的9人，对“是否开展各种调研、巡视、检查和咨询活动”选择否的7人；“是否认真处理特约人员转递的各类人民来信并给予答复”选择否的5人；“是否协助聘请单位加强依法行政以及廉政勤政建设”选择是否的4人；“是否协助聘请单位宣传贯彻党的方针、政策和国家的法律、法规以及上级机关的工作部署和决定”，选择否的5人；“了解、反映和转递来信来访”选否的6人，“就所转递的来信来访的办理结果提出查询”选否的8人；“向有关部门、地方党委及统战部反映工作情况和问题”选择否的8人。这些数据表明，特约人员履职的状况不佳。

二是聘请单位为特约人员履职提供条件不充分

22份问卷中， 选择“参加聘请单位组织或委派的工作和活动时，享有聘请单位同级别人员的待遇”否的有2人，3人表示未遇到这样的情形（表明没有组织这样的工作和活动），“了解聘请单位的有关工作、计划及执行情况”选择否4人（这4人来自3个聘请单位，说明较多的聘请单位没有向特约人员提供本单位的工作计划等），“参加聘请单位有关政策的制定和理论问题的研讨，提出意见和建议”，选择否的8人，“是否进行培训活动”选择否13人，“聘请单位是否和所在单位保持联系”选择否和不知道的6人。这些数据说明，聘请单位并没有完全落实中共中央和有关部委的要求，没有为特约人员履职提供的充分的条件。

三是相关管理部门的工作没有完全到位

22份问卷中，“省委统战部是否参与您受聘之前的有关工作”选择否和不知道的2人，说明聘请前主管部门的工作比较扎实；“受聘后省委统战部是否通过您了解过您的特约工作”选择否的10人，“所在的党派是否对您的工作进行过考核或要求述职“选择否的12人，“所在单位是否对您的工作进行过考核或要求述职”选择否的11人。可见，聘请后，主管部门、协助管理部门的工作没有完全到位，或者还没有建立起沟通、考核机制。

四是特约人员方面的信息基本没有公开

特约人员的基本信息（如姓名、党派、工作单位、联系方式）没有规范的公开，在省直部门的门户网站或公开的文件中找不到特约人员的信息，只能从一些新闻报道中获得零散的信息，他们基本不为社会所知。这不能不影响到他们与群众的联系，也势必影响到他们的履职。

四、推进和加地方强特约人员工作的政策建议

（一）由地方党委或地方政府制定特约人员工作的专门文件，是推进地方特约人员工作全面的重要手段

尽管中共中央和一些中央部委对特约人员工作规定、有要求， 但由于这些文件对地方没有强制性，多是指导性的，所以，很多地方国家机关没有积极、主动的开展特约人员的工作。要使特约人员制度真正发挥作用，由地方党委或政府制定专门的文件，是首选之策。因为，在目前的体制下，地方的国家机关绝大多数都是直接接受地方党委或政府的领导，向地方党委和政府负责，对他们工作的评价、考核也是由地方负责的，中央的部委一般不直接管理地方的工作部门，所以，中央部委没有强制性、而又增加“负担”的文件，在地方一般是难以真正落实的。因此，要真正推进这项工作，就要求地方党委和政府首先要制定政策。

• 几项特别建议

地方在出台关于特约人员工作的规定时，无疑要遵守中共中央的政策，也完全可以参照国务院各部委的意见。但由于以上文件缺乏特约人员的考核制度，对聘请人员的要求也不很明确、具体，对特约人员的信息公开也没有规定，而这些方面对特约人员工作有较大的实际影响，故特别建议在政策中明确以下内容：

第一、建立对特约人员的考核制度

理由一，理论和实践都告诉我们，一项好的制度不仅要有内生的动力，还要有外在的压力，仅仅依靠人的自律而没有外在的督促，一项制度是难以长久坚持的。特约人员的工作是公益性、兼职的工作，面临很多困难，如果没有考核的压力，特约人员的工作就难以发挥作用。

理由二，由于党外人士的安排是一项长期的、系统的工作，聘请的特约人员很可能还会有其他的政治安排，在对党外人士考核除了本职工作外没有更多依据的情况下，把此考核作为安排的依据就更显得意义重大。

理由三，通过考核，可以促进聘请单位的工作。因为如果聘请单位没按要求开展安排特约人员工作，考核时就能显现出来，而且考核时要求对聘请单位工作的做出评价。这样做，不仅可以督促特约人员积极履行职责，还能推进聘请单位的工作。

第二，聘请的特约人员尽量避开“官员”和“忙人”

理由一：调查中发现，特约人员中有为数不少的“官员”和“忙人”。这些人担任了民主党派或单位的领导职务，或者身兼数职，严重影响到他们的履职。

理由二，有官官相护之嫌。尽管民主党派或政协的领导不是真正意义上的官，但对老百姓而言，他们都是官。由官监督官，老百姓是持怀疑态度。因而也影响到这项工作的群众基础。

理由三，合理分布政治资源，调动更多人的积极性。民主党派的人数众多， 不要将政治参与的资源集中在部分人的身上，分散安排，能更好的体现中国共产党的多党合作、政治协商的基本制度。能调动更多人的积极性，能团结更多的人，使更多人了解党的统战政策。

第三，增强特约人员工作的公开性。

特约人员是群众与聘请单位联系的纽带，联系群众也特是特约人员的义务。特约人员信息不公开，不便于群众联系他们。而且，尽管特约人员是各民主党派或无党派选送的，但实际上也是代表社会在进行工作，他们的工作是我国社会主义监督体系的组成部分，理应接受社会的监督。因此，聘请前，要对拟聘请的特约人员进行公示，接受社会的监督；聘请后，要公布特约人员的基本信息（含单位、党派、联系方式等），便于群众联系。公开特约人员的信息，有助于推进特约人员工作的发展。

第四，规范特约人员的“名称”。

没有通过同级党委统战部，不能叫特约人员。特约人员制度，是我国统战工作的一个组成部分，是一项严肃的工作，关系到多党合作和政治协商的政治制度。但现在这项工作泛滥，如，1989年11月北京市政府正式聘请了13位民主党派及宗教界人士担任北京市第一批特约监察员以来，到2002年，经过市委统战部同意推荐担任特约工作的人员当初只有13人，而目前全市各级、各类“特约”人员已有3万多人。[3]这种现象虽然对监督工作有益处，但其弊端还是明显存在的，这种不严肃的工作，对中共的统战政策会带来不利的影响。因此，建议文件应规定，没有经过统战部门严格聘请程序的不能叫特约人员。其他部门如单独聘请监督员，可以有另外的“名字”。

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