协商民主源于对自由主义选举民主在当代发展过程中所遇到困境的反思与批判，是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式参与公共决策和政治生活，从而使立法和决策更具合法性和合理性的一种治理模式。1980年，约瑟夫·毕塞特在“协商民主：共和政府的多数原则”一文中首次使用协商民主（deliberative democracy）这一概念，后经一些重要学者如罗尔斯、哈贝马斯等参与讨论而备受西方学界关注，甚至使得西方民主理论在20世纪90年代由代议、选举、简单多数决定等发生了明显的协商转向。但实际上，作为现代意义上的协商民主，在“新政协”召集过程中就已经进行了成功实践，虽然当时并没有成熟的理论支撑。
从1948年4月30日中共中央发布“五一口号”，到1949年9月30日政协会议闭幕，是“新政协”的召集过程，是中国共产党同各民主党派、无党派民主人士等一起协商建国的过程。这个过程创造了协商民主这种新型的人民民主形式，为新政权的诞生奠定了合法性的基础。比照西方协商民主理论，总结新政协召集过程中的协商民主经验，挖掘我国现行多党合作和政治协商制度最初的民主基因，或许会为我国当前人民政协的协商民主建设提供些许借鉴和启示。
“新政协”召集过程中的协商民主实践与特点
“新政协”召集过程体现了协商主体地位的平等性。平等和自愿是协商民主的基础和前提，只有在协商主体自愿参与并且地位平等的条件下，协商主体才能理性地对话和讨论。“协商过程中的参与者都是平等的、自由的、理性的，不存在特殊成员的利益具有超越其他任何公民利益的优先性，……协商不接受强力”。①从新政协召集的过程来看，自始至终都体现了协商民主这一重要的特征和理念。
第一，中共平等协商的态度。1948年，当中共在战场上不断取得对国民党的优势而逐渐成为创建新中国的领导者时，中共没有选择独立建国的模式，而是选择同不掌握武装的民主党派及其他爱国民主人士一起通过政治协商建立新中国，开辟了一条富有中国特色的协商建国之路。“五一口号”发布的第二天，即5月1日，毛泽东致信香港的李济深和沈钧儒，以协商的口气征求他们意见：在召集人问题上，毛泽东提议由民革、民盟、中共“发表三党联合声明”，而不是由共产党一党召集；关于会议的时间、地点，是“提议”而不是共产党一党决定；对于政协会议通过的决定，“必须求得到会各主要民主党派及各人民团体的共同一致，并可能求得全体一致”，②而不是单纯的投票表决。从整个协商过程来看，中共提出的各种建议和意见都不是简单的口号，更不是定论，而是以谦诚的态度征求各民主党派的意见，采取各种可能的形式同民主党派进行协商，开创了协商建国之路。
第二，协商过程体现了权力和机会的平等。协商民主的平等性关键表现在协商主体都有平等的权力和机会参与公共决策的制定过程并影响公共决策的制定结果。在“新政协”召集过程中，不管是协商议题的确定、时间和地点的选择，还是协商过程中的参与、协商结论的达成，都不是基于权利的大小、力量的悬殊，而是基于公共利益的判定，体现了协商主体权力和机会的平等。九三学社代表许德珩在会议上的发言生动地体现了这一点：《共同纲领（草案）》讨论中600多位代表“可以说是很少没有发言的，也很少有发言不被重视的；凡是在目前紧要的，能够办得到的建议，都是被采纳的。”这不仅体现了协商主体地位的平等性，而且体现了协商参与的有效性。
“新政协”召集过程体现了协商过程的充分性。协商民主将民主理解为通过公开讨论和意见交换而形成共识的过程，如哈耶克所说，“最为重要的是，民主还是一种形成意见的过程…… 即由于大部分人都积极参与了形成意见的活动，所以有相应数量的人员可供遴选。”③梳理“新政协”召集过程可以发现，其协商过程是非常充分的。
一方面，涉及重大事项都经过反复协商，协商的时间和次数保证了协商的质量。当第一批离开香港的民主人士还未到达东北解放区的时候，中共中央就指示东北局征询即将先期到达哈尔滨民主人士的意见；在西柏坡，周恩来多次同住在李家庄的民主人士协商后，草拟了《关于召开新的政治协商会议诸问题》的草案，并由东北局请哈尔滨的民主人士“过细斟酌”；哈尔滨的沈钧儒等提出修改意见后又由东北局电告中央；中共中央又把协商修改过的草案由华南分局征询在香港的李济深等人的意见；在香港的各民主党派对草案修改稿进行认真协商后，把意见又通过华南分局转达中共中央。从中可以看出，从西柏坡到哈尔滨再到香港，三地遥远的距离并未妨碍协商的热情与质量。在参加“新政协”代表名单的协商中，“时常为了某一个代表的适当与否而函电往返，斟酌再三，费时达数周之久。代表名单产生之后，又经过筹备会郑重研究。这样一共花了近3个月的功夫”。④《共同纲领》的制订，同样体现了协商过程的充分性。参加“新政协”的代表司马文森在他的笔记中记录了《共同纲领》的讨论过程：“初步草案提出了，100多位筹备委员就分开成为许多不同的小组，按照不同性质内容，逐条逐句逐字来讨论，三番五次地谈了又谈，改了又改。就这样，足足忙了快有3个月时间……大家不仅对大原则提供意见。就是对每一个字的措辞、标点符号也细加研究”。
另一方面，协商过程的充分性还体现在准备工作中。早在1945年4月中共七大毛泽东作的《论联合政府》的政治报告中，就明确提出了联合各党各派和无党派代表人物成立民主联合政府的主张；1947年毛泽东在《中国人民解放军宣言》以及《目前形式和我们的任务》报告又明确提出“联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府”；⑥1948年4月30日中共“五一口号”中更加明确地提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”⑦从1945年中共七大到1948年“五一口号”发布，一系列关于建立民主联合政府的理论为“新政协”的召开做了充分的理论准备。从发布“五一口号”到协助民主人士北上，从“新政协”筹备会的成立到确定参加新政协会议的单位及代表名额和人选，从政治协商会议的正式召开到中央人民政府的成立，就是要把前期的理论准备变为现实，这其中的每一步又都体现出组织的严谨、组织准备的充分。
“新政协”召集过程体现了协商程序的规范性。哈贝马斯在谈到程序对民主的重要性时说：“民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程……在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的。”⑧程序规范是协商民主一条重要而严肃的标准，是协商主体平等、自由协商进而达成共识的基本保障。“新政协”从筹备到召开，整个过程体现了程序的规范性与合理性。
第一，整个过程都制订了明确具体的协商规则。“五一口号”第五条本身就是明确的协商程序；此后协商达成的《关于召开新的政治协商会议诸问题》，就协商主体、内容、时间、地点、步骤、目标等达成了一致意见，这是各协商主体协商达成的第一份规范的程序性文件；新政协筹备会第一次全体会议通过的《新政协会议筹备会组织条例》、《各单位代表参加小组办法》以及《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》，政协全体会议通过的《中国人民政治协商会议第一届全会议事规则》、《中国人民政治协商会议组织法》等文件，不仅对协商程序做出了明确具体的规定，而且体现了服从多数、尊重少数的协商民主原则，为各协商主体参与国家政治生活提供了体制保障。
第二，公开性保证了“新政协”协商程序的规范性。从“新政协”的筹备召开过程来看，协商程序、协商过程、协商结果都是公开的，是协商主体所知悉的。即使是协商程序的变更，也都是在公开的情况下由协商主体共同协商决定。例如，中央人民政府并没有按照“五一口号”中提出的通过人民代表大会选举的程序成立，“新政协”召开的时间、地点，参加“新政协”的单位及代表名额等，前后也有较大变化。这些重要程序的变更并非中共一方做出决定，而是在公开场合同其他协商主体交换意见，协商达成共识。这种协商程序的公开性和信息的对称性使协商结果更具有民意基础，使协商程序更具有规范性和公正性。
历史作用及启示
“新政协”召集过程是中国民主政治历史上一次难得的试验， 它具备了协商民主的基本特点，虽然或多或少存在缺陷，但其所包含的协商民主的核心价值理念清晰可见。“新政协”召集过程中的协商民主实践，在凝聚社会共识、整合社会各派力量，动员和组织各民主党派和无党派民主人士团结在中国共产党周围起到了重要的历史作用，为武装斗争基础上建立的新政权注入了民主的基因，为新中国的政治架构奠定了重要的制度基础。同时，“新政协”所秉承的协商民主理念以及协商建国过程中所体现的协商民主原则对于当前新的历史条件下如何加强人民政协建设，完善以协商民主为主要特征的政治协商制度，仍有较强的借鉴价值和启示意义。
第一，“新政协”召集过程中的协商民主实践，为新生的政权注入了民主的基因，为新中国的诞生奠定了合法性的基础。
按照“五一口号”的逻辑，要成立民主联合政府，必先召集人民代表大会，而要召集人民代表大会，必先召开政治协商会议。虽然由于国内形势的变化使新生的政权绕开了人民代表大会选举环节而直接通过政治协商会议协商建立，但由于“它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护……执行全国人民代表大会的职权”⑨，这种程序的变更同样是在协商主体通过协商达成共识的条件下完成的，从而使这种在武装斗争基础上通过政治协商建立国家的方式仍然为新生的政权注入了民主基因，为新中国的诞生奠定了合法性基础。
如果按照“五一口号”的逻辑并进一步详细梳理当时的历史事实我们会发现，新生政权的民主基因和合法性基础并不仅仅只在于协商建国这种形式本身，而更在于协商建国过程中所体现出的民主实质与程序。民主不只是体现为通过简单地票选而得出一个现实的结果，而且体现为在公共利益基础上多元主体之间通过平等协商充分展示自己的意愿最终达成共识的过程。正因为当时中共客观地分析形势，联合主张民主建国的各方代表人物，通过“政治协商会议”这一较符合中国传统并有实践经验基础的民主形式，对民主党派真诚相待，确保大家各抒己见、畅所欲言，确保平等协商、充分协商、规范协商、有效协商，尽最大可能照顾各方利益的均衡，才使得“新政协”召集的过程成为协商民主历史上一次经典之作，为新中国的诞生奠定了合法性基础。
由于理论认识水平的不足和现实条件的限制，协商民主在这一过程中发挥的并不完全，它虽然为中国的民主传统打下了基础，但是很多民主程序和机制并没有完全建立起来。例如，参加“新政协”的“代表名单，都必须由共产党发表意见，才能提出。”⑩这种协商主体产生机制直到今天没有发生变化，甚至某些地方政协委员的产生由党委意志演变成了长官意志，成为利益输送的链条。如何在协商主体自愿平等参与下既保证中共的领导地位，又体现协商民主的实质，是当前协商民主建设中的任务和难题。
第二，“新政协”召集过程中的协商民主实践，在动员民主参与，整合民主力量，增强国家凝聚力等方面发挥了重要作用。这一点值得我们联系当下的现实状况进行认真反思和借鉴。
通过梳理新政协召集的历史可知，当时的协商民主实践，都是在党的领导下，尽最大努力动员和组织所有的民主建国力量积极参与进来。这有利于将分散的各民主力量整合起来，增强整个国家和民族的凝聚力，为新中国政治社会的基本稳定以及合法性有效维持奠定基础。
当前，我国改革已经进入深水区，社会分化加快，利益关系和社会矛盾日益复杂。如何在社会分化的基础上实现社会的整合， 把各种社会力量吸纳进政治系统中，化解各社会阶层、社会群体的利益纷争和矛盾，是我国民主政治建设面临的重要任务。人民政协作为爱国统一战线组织和协商民主的典型形式和主要渠道，在凝聚社会共识、化解矛盾冲突、促进合法决策、整合多元化利益结构、拓展有效参政空间等方面应该起到重要作用。但是，这一政治制度过多地担负了统一战线的功能，政治协商、民主监督、参政议政等职能更多地表现为政治社会稳定的需求，其协商民主的功能却被逐步淡化了。
从人民政协协商民主的现实运作情况来看，协商信息的不对称、协商主体的不平等、协商程序的不规范、协商过程的不充分、协商结果的不落实等问题广泛存在，协商民主的精神得不到忠实的遵守和体现，民主协商的成果得不到完整的保留和遵循，政协委员被赋予光荣的称号和使命却又似花瓶一般成为摆设，不能有效地发挥协商民主的功效。在这种情况下，如何借鉴吸收西方协商民主理论的精华，继承发扬我们曾经有过的协商民主传统，改革我们的协商民主制度，适应不同群体的多元化利益诉求，以进一步增强国家和社会的凝聚力，是我们必须深入思考和解决的问题。
（王俊奇 石家庄学院马列教学部副教授；石家庄学院马列教学部博士研究生。本文系2013年河北省社会科学基金项目“西柏坡时期人民政权建设对当前扩大社会主义民主的意义”和石家庄学院项目“文化视域下的思想政治教育研究团队”阶段性成果，项目编号分别为：HB13ZZ005，XJTD001）
【注释】
①［美］玛莎·麦科伊帕特里克·斯卡利：“协商对话扩展公民参与：民主需要何种对话”，《协商民主》，陈家刚译，上海三联书店，2004年，第105页。
②《毛泽东书信选集》，北京：人民出版社，1983年，第301页。
③［英］哈耶克：《自由秩序原理》，上海：三联书店，1997年，第132页。
④杨建新：《五星红旗从这里升起—中国人民政治协商会议诞生记事暨资料选编》，北京：文史资料出版社，1984年，第517~518页。
⑤司马小莘：“父亲司马文森笔记中的参加新政协会议见闻”，《武汉文史资料》，2012年第l期，第15页。
⑥《毛泽东选集》（第4卷），北京：人民出版社，1991年，第1256页。
⑦中央档案馆：《中共中央文件选集》（第17册），北京：中共中央党校出版社，1992年，第146页。
⑧［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，北京：三联书店，2003年，第6页。
⑨《毛泽东文集》（第五卷），北京：人民出版社，1996年，第343页。
⑩《建国以来刘少奇文稿》（第一册），北京：中央文献出版社，1998年，第8页。
